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Cet article est issu du dossier «La filière minière en Guinée continue son développement»

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[Tribune] Mines en Guinée : « Les revenus de l’État ont bondi mais la redistribution locale piétine »

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Mis à jour le 12 décembre 2019 à 12h56

Par  Hervé Lado

Docteur en sciences économiques, responsable du think tank Naturel Resource Governance Institute (NRGI) pour la Guinée

La mine de Simandou, en Guinée (photo d'illustration).

La mine de Simandou, en Guinée (photo d'illustration). © Rio Tinto

Si la Guinée a incontestablement progressé dans sa gouvernance du secteur minier, des progrès restent à accomplir notamment en matière de transparence et de fiscalité.

Alors que le rêve de la Guinée d’être le leader mondial de la bauxite devient progressivement réalité, celui d’approvisionner le monde en minerai de fer grâce à ses gigantesques réserves du sud-est lui résiste encore. L’annonce, le 14 novembre, de l’attribution au consortium SMB-Winning des blocs 1 et 2 de Simandou, connu comme le plus grand gisement de fer au monde, ouvre un chapitre prometteur pour le pays.

À condition que les autorités guinéennes mettent en œuvre l’ensemble des réformes en matière de gouvernance minière engagées depuis une dizaine d’années, censées tourner la page de plusieurs décennies sans développement.

Au cours de la dernière décennie, la Guinée a profondément reformé son système de gouvernance minière en commençant par le processus d’attribution des titres, depuis le code minier de 2011 (amendé en 2013) qui prévoit à la fois les deux options « premier arrivé – premier servi » et l’appel d’offres. Le gouvernement a ainsi pu retirer à leurs titulaires plusieurs centaines de titres détenus illégitimement.

Progrès notables dans la gouvernance minière

Dans son évaluation de la gouvernance minière réalisée en 2019, Natural Resource Governance Institute (NRGI) estime que le processus d’attribution des titres miniers et la gouvernance de la société de patrimoine Soguipami ont représenté les domaines de réformes les plus notables.

Des progrès remarquables ont été observés dans la mise en place de la nouvelle procédure cadastrale en 2016, la mise en ligne en 2017 du cadastre minier, la création d’un guichet unique pour les demandeurs de titres ou encore la publication en ligne des contrats miniers.

L’amélioration de ces conditions de génération des revenus a ainsi pu substantiellement redresser les revenus miniers de l’État, qui ont connu un bond de 46 % en 2017 par rapport à 2016, pour s’établir à 505 millions de dollars.

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Indice global par pays, sur base des évaluations de 2017 et 2018 par NRGI © JA

En ce qui concerne précisément les blocs Simandou 1 et 2, l’ambition de transparence dans le processus de sélection de l’investisseur tranche avec de précédentes pratiques, avec la prise effective des actes réglementaires prévus par le code minier : arrêté ministériel de réservation des blocs, décret présidentiel d’ouverture de l’appel d’offres, arrêté ministériel de création de la commission d’évaluation.

On peut toutefois regretter que le gouvernement n’ait pas observé la bonne pratique de rendre publique après clôture la liste des candidats ayant soumis une offre, et que c’est seulement une fois le processus lancé qu’il a apporté des précisions sur des critères de sélection susceptibles de dissuader des candidats.

À savoir, d’une part l’importance pour l’adjudicataire de s’engager dans la réalisation des infrastructures ferroviaires et portuaires associées, et d’autre part l’intention de disqualifier les candidats ayant des intérêts dans une entité titulaire de titres miniers qui n’auraient pas été mis en production de manière diligente.

Par ailleurs, comme le rappelle NRGI dans sa Charte des ressources naturelles, le succès d’une mise aux enchères dépend normalement de la présence d’au moins trois candidats. Enregistrer seulement deux offres a pu limiter les chances pour la Guinée de dégager un maximum de valeur des négociations à venir.

Transparence à revoir

Plus largement, dans ce registre des conditions de génération des revenus miniers, deux problématiques restent en suspens en Guinée. Le pays s’est engagé, comme les autres membres de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), à divulguer les propriétaires effectifs des entreprises extractives, mais la loi envisagée ne sera manifestement pas prête à l’échéance de janvier 2020. De même, la divulgation des intérêts financiers des membres du gouvernement et hauts fonctionnaires dans les entreprises minières et leurs sous-traitants, prévue à l’article 8 du code minier, est demeurée lettre morte.

La gestion des impacts environnementaux et sociaux et la redistribution des revenus aux collectivités piétinent

En ce qui concerne le champ de la gouvernance minière relatif à la gestion des revenus, les défis de la Guinée sont importants, car la gestion des impacts environnementaux et sociaux et la redistribution des revenus aux collectivités piétinent. Le code de l’environnement de 2019, qui remplace celui de 1986, ouvre de meilleures perspectives en matière de protection des milieux naturels et humains fortement menacés par l’activité minière.

Par ailleurs, la législation minière guinéenne a prévu trois mécanismes fiscaux pour financer le développement local via les collectivités : la redevance superficiaire, le Fonds de développement économique local (Fodel) et le Fonds national de développement local (FNDL).

Plus de redistribution des richesses

La redevance superficiaire, que les entreprises minières versent directement aux communes minières, est payée de manière régulière et transparente. Cependant, elle ne représentait en 2017 que 4 % des revenus miniers perçus par les collectivités locales. Le Fodel est abondé par une contribution au développement local (CDL) prélevée sur le chiffre d’affaires des entreprises, soit 0,5 % pour le fer et la bauxite et 1 % pour les autres substances.

Vue du Camp Kanga de la mine Simandou en Guinée.

Vue du Camp Kanga de la mine Simandou en Guinée. © Rio Tinto

Mais le gouvernement ne l’a toujours pas rendu opérationnelle. Seule une ancienne CDL datant de l’ancien code minier, beaucoup moins contributive, est payée par quelques sociétés. C’est ainsi que les revenus miniers des collectivités sont essentiellement composés (jusqu’à 72 % en 2016 et 2017) des engagements sociaux des entreprises, ce qui souligne un rôle développemental disproportionné des entreprises minières par rapport à l’État.

La gouvernance minière s’améliore significativement tant qu’un seul ministère en est responsable

En ce qui concerne le FNDL, qui est un transfert à l’ensemble des communes de 15 % d’un ensemble de six taxes, il a été activé seulement en 2019, alors qu’il aurait pu représenter en 2017 plus de 60 % des revenus miniers locaux, et les paiements en cours, dans un contexte électoraliste, ne suivent pas toujours les standards de transparence et de redevabilité vis-à-vis des populations en ce qui concerne la justification des versements et de leur utilisation.

En définitive, on observe que la gouvernance minière s’améliore significativement tant qu’un seul ministère en est responsable. Des progrès substantiels peuvent encore être accomplis dans la coordination des réformes qui sollicitent plusieurs entités gouvernementales.

Alors qu’elle devient un acteur mondial de premier plan, la Guinée devra rassurer ses citoyens sur la pertinence à long terme de ces performances minières en démontrant qu’elles n’enferment pas le pays dans ce secteur connu pour sa propension à détruire la nature et le lien social. Le gouvernement doit accentuer ses efforts en matière d’équité dans la redistribution des revenus, de protection de l’environnement et de diversification économique et sectorielle.

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