Politique

Tunisie : le long et difficile chemin vers la décentralisation

La maire de Tunis, Souad Abderrahim, recevant des administrés, en novembre 2018.

La maire de Tunis, Souad Abderrahim, recevant des administrés, en novembre 2018. © Mehdi Chebil/Hans Lucas

Un an et demi après les premières municipales libres, la gouvernance locale en est encore à ses balbutiements. En première ligne, des élus jettent même l’éponge.

La promesse d’une gouvernance locale renforcée avait profité aux listes indépendantes, plébiscitées lors des municipales tunisiennes de mai 2018. Cette même promesse a contribué à la victoire de Kaïs Saïed à la présidentielle d’octobre 2019. À des échelles différentes, ces deux scrutins en disent long sur les attentes des citoyens, neuf ans après la révolution.

Aussi était-il logique que, au début de novembre, le nouveau président – qui prône une refonte « par le bas » du système de représentation électorale – reçoive Souad Abderrahim, maire de Tunis. L’entretien a porté sur les difficultés rencontrées par les conseils municipaux et a été l’occasion pour Kaïs Saïed de réitérer le soutien de l’État aux communes.

Décalage

Fruit de longues concertations depuis 2011, le processus de décentralisation – qui doit s’étaler sur vingt-sept ans – a connu des progrès notables dès 2018 : adoption d’un code des collectivités locales, organisation d’élections et maillage intégral du territoire – 86 communes ont été créées, et 187 étendues aux zones rurales. Avec 36 % de taux de participation, les municipales n’ont certes pas suscité un grand engouement.

Mais elles ont scellé l’adoption d’un nouveau mode de gouvernance. Avec un écueil majeur : le décalage entre les attentes des citoyens et les réalités sur le terrain. En mars, l’International Crisis Group (ICG) notait que « la décentralisation a accru les espérances légitimes en matière de services publics, ce qui risque de générer de nouvelles désillusions, de placer les élus locaux en porte-à-faux avec les populations locales et d’accroître les tensions sociales et politiques ».

Maroua Dridi, maire de Menzel Jemil, à Bizerte, le 21 novembre.

Maroua Dridi, maire de Menzel Jemil, à Bizerte, le 21 novembre. © Hichem

À Menzel Jemil, la plus jeune édile du pays, Maroua Dridi, 27 ans, a fait le buzz en renonçant à son véhicule de fonction

Les maires incarnent les multiples facettes de cette décentralisation au long cours. Le moindre dérapage menace la légitimité de tout le processus. En un an et demi, l’exemplarité et l’indécence ont été régulièrement relevées par les électeurs, qui les rapportaient sur les réseaux sociaux. Anecdotiques, les voitures de fonction ont ainsi cristallisé l’attention. à Sfax ou à Sidi Makhlouf, des élus se sont offert BMW et pick-up, provoquant l’ire des administrés. Ailleurs, des conseillers municipaux tentent, à l’inverse, de se démarquer par de bonnes pratiques.

À Menzel Jemil, la plus jeune édile du pays, Maroua Dridi, 27 ans, a fait le buzz en renonçant à son véhicule de fonction. Une décision qui a permis de consacrer 60 000 dinars [19 000 euros] à des travaux de voirie dans la médina. L’élue ambitionne d’y développer le tourisme. Grâce à des conventions signées avec des associations françaises, l’éclairage public de cette bourgade du nord-est de la Tunisie s’améliore progressivement. Le terrain de sport municipal s’ouvre aux femmes.

Prochaines étapes : la création d’un club de foot féminin et la construction d’une crèche. Autant d’attentes concrètes restées ailleurs lettre morte. « Ce sont les idées du conseil municipal », s’empresse de rappeler Dridi, comme pour mieux trancher avec des décennies d’autocratie.

Exemplarité

Les initiatives de ce genre sont payantes, bien que rares. Pour « montrer l’exemple », le maire de Chebba, dans le Sahel, a détruit sa propre construction illégale, anticipant un arrêté à venir. Moins opportuniste, son homologue de l’Ariana, Fadhel Moussa, a lancé un sondage sur le site de sa municipalité : « Êtes-vous satisfait du rendement de la commune ? » En ligne aussi, un espace « plaintes et réclamations ». Le maire reconnaît néanmoins manquer de moyens pour traiter ces requêtes. En attendant, il tient une permanence chaque jeudi pour échanger avec les habitants.

Le conseil municipal a accepté par ailleurs d’être comptable de ses actions auprès des instances de lutte contre la corruption et d’accès à l’information. Et a mis le paquet sur la démocratie participative ; 25 % du budget d’investissement est consacré à la réalisation de projets de proximité réclamés par les usagers.

« Les réunions publiques sont l’une des plus belles choses que j’ai vécues », soutient l’élu, retraité de l’université, qui a aussi renoncé à ses émoluments de maire. Les bons d’essence et véhicules de fonction auxquels il a droit sont limités à un usage professionnel. « C’est important, car j’ai choisi ce rôle par conviction, soutient-il. Je ne veux pas qu’on pense que je suis arrivé là pour quelque avantage que ce soit, alors que, dans un passé récent, ces fonctions se transformaient en statut social ouvrant la porte à tous les abus. »

La population locale pensait qu’aussitôt élus les maires apporteraient des solutions. L’impatience mène parfois à l’agressivité.

L’ombre du discrédit planerait-elle encore sur les édiles ? « La population locale pensait qu’aussitôt élus les maires apporteraient des solutions, confie encore Fadhel Moussa. L’impatience mène parfois à l’agressivité. » Certains ont été physiquement malmenés. Comme le maire de Feriana, victime de contrebandiers « trop rapidement » relâchés par la police selon ses partisans. Un clientélisme exacerbé post-2011 n’épargnerait pas les localités, analyse l’ICG, selon qui la décentralisation n’a pas non plus été synonyme de renouvellement des élites.

Le rôle ambivalent des forces de l’ordre est souvent pointé du doigt. Sous l’autorité du ministère de l’Intérieur, elles rechignent à exécuter les décisions communales. À telle enseigne que le maire de Raoued a annoncé qu’il se passerait de ses agents pour « inutilité » ! Tout un symbole.

Manque de moyens

« On jongle entre différentes injonctions, parfois contradictoires, c’est démoralisant », soupire Fadhel Moussa. Démissionnaire, le président du conseil de la Marsa, Slim Meherzi, a rappelé l’importance de la lutte contre « la corruption et les passe-droits ». Depuis, sa municipalité a remporté une belle victoire judiciaire contre le gouverneur de Tunis, qui avait suspendu la fermeture d’un complexe commercial illégal. La nature des rapports entre les localités et l’État central traduit aussi le fossé entre les principes et leur application.

Des hauts fonctionnaires de l’administration territoriale, sous tutelle du ministère de l’Environnement et des Affaires locales, traîneraient des pieds pour collaborer avec des élus. « Partout dans le monde, quand une autorité locale commence à se mettre en place, les transferts de prérogatives suscitent des jalousies », relativise Mondher Bousnina, président de l’Instance générale de prospective et d’accompagnement du processus de décentralisation (IGPAPD).

Le manque de moyens reste également criant, malgré les 855 millions de dinars débloqués par l’État depuis l’automne 2018 pour les nouvelles communes, en plus des 530 millions injectés dans les municipalités existantes entre 2016 et 2019, d’après Sami Mekki, directeur général de la Caisse de prêts et de soutien aux collectivités locales. Un financement additionnel de 400 millions est déjà prévu pour les trois années à venir. En outre, une haute instance des finances locales a été créée au printemps, qui valide en amont les décisions des collectivités. Une procédure vécue comme un assujettissement par les élus.

« Les communes ont libre administration, mais la décentralisation doit se faire dans le cadre de l’unicité de l’État, rétorque Mekki. Tant qu’elles n’ont pas atteint un certain degré d’autonomie financière, le rôle de l’administration centrale restera fort. » Équation difficile : la passoire fiscale complique la levée de l’impôt, dont dépendent les localités. « Nombre de citoyens ne voient pas l’intérêt de s’en acquitter, car ils en ont rarement vu le fruit, insiste Moez Attia, membre fondateur de l’association Kolna Tounes. Nous avons donc un rôle à jouer pour recréer la confiance. »

Frictions internes

Les partenariats public-privé et la coopération avec la société civile pourraient colmater les brèches. Un fonds d’appui à la décentralisation est attendu d’ici à la fin de l’année afin de redistribuer certains budgets des ministères aux localités, comme pour la gestion des écoles. Car si les compétences – propres ou partagées – des collectivités ont été mises en place, la déconcentration de l’État et les transferts de prérogatives n’ont toujours pas été amorcés.

Autre hiatus : le morcellement des conseils dû au mode de scrutin. L’absence de majorité claire crée régulièrement des frictions. Des élus dénoncent parfois l’accaparement des décisions par les maires. Des démissions collectives de conseillers municipaux et l’organisation de nouvelles élections en un temps record en ont parfois résulté (voir ci-contre). Pourtant, des garde-fous existent, explique Moez Attia : « En cas de soupçons, ils auraient pu porter plainte ou demander un meilleur accès à des documents. Tout cela laisse à penser qu’il s’agit de règlements de comptes personnels ou politiques. » Une moitié de ces démissions collectives auraient d’ailleurs été retirées.

Il faut dire que les moyens humains manquent aussi. Seuls 10 % des cadres municipaux sont formés. L’IGPAPD prévoit dès 2020 d’instruire 10 000 élus, magistrats, gouverneurs et membres de la société civile. Des progrès sont donc espérés. Mais il manque toujours un autre échelon de la décentralisation. Sur les 38 décrets d’application du code des collectivités locales, seuls 11 ayant trait aux municipalités sont parus. Ceux consacrés aux districts et régions sont encore dans les tiroirs.


Démissions en cascade

Vingt-cinq maires ont démissionné cette année, sans toutefois quitter leur conseil municipal. Ils ont été remplacés à la présidence de ces conseils par leur successeur sur les listes électorales. Plus spectaculaire, près d’une vingtaine de démissions collectives de conseillers ont été annoncées. Une moitié d’entre eux se seraient retractés, selon le président de l’Instance générale de prospective et d’accompagnement du processus de décentralisation, Mondher Bousnina. Cinq élections ont déjà dû être réorganisées et cinq autres sont programmées. Aperçu des annonces les plus médiatisées :


Soutien international

La décentralisation tunisienne est largement saluée par les partenaires internationaux. Le pays est le deuxième, après le Maroc, à bénéficier du statut de partenaire pour la démocratie locale du Conseil de l’Europe, qui cadre et facilite les contacts entre les institutions des deux rives. Dans son rapport de mars 2019, l’International Crisis Group (ICG) appelle néanmoins les partenaires financiers à augmenter le montant du soutien alloué au processus pour qu’il puisse aboutir en période d’austérité budgétaire.

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