Politique économique

Ghana : malgré les réformes, Nana Akufo-Addo reste bridé par la dette

Nana Akufo-Addo, président du Ghana. © Sunday Alamba/AP/SIPA

Élu il y a près de deux ans, le président ghanéen, Nana Akufo-Addo, n’a pas manqué de rigueur dans sa gestion. Mais le poids de la dette et la faillite des banques limitent sa marge de manœuvre et compromettent ses promesses de campagne.

La séquence est inédite dans l’histoire du Ghana. Le 10 août, les députés Haruna Iddrisu, le Minority Leader, et Cassiel Ato Forson, ancien vice-ministre des Finances, ont dénoncé le gouvernement… au FMI.

Dans un courrier à Natalia Koliadina, sa représentante à Accra, ils épinglent l’« accord de troc » avec le conglomérat chinois Sinohydro approuvé fin juillet. D’une valeur de 2 milliards de dollars (1,71 milliard d’euros), il prévoit, selon le ministre des Finances, Ken Ofori-Atta, l’« échange » de bauxite raffinée contre la construction d’infrastructures et de logements

Pour l’opposition, il contrevient aux termes de la Facilité élargie de crédit (FEC), le programme d’aide de 955 millions de dollars conclu en avril 2015 avec le Fonds par l’administration de l’ex-président John Dramani Mahama.

La FEC prévoit une stricte transparence budgétaire et la rationalisation des dépenses. « Ce prétendu accord de troc [constitue], explicitement, un prêt dont la valeur devrait être ajoutée au stock de la dette. L’opposition souhaiterait donc une clarification du FMI », ont écrit les deux députés.

Dénonciation d’une dette cachée ou tentative de « sabotage » ? L’un n’exclut pas l’autre. Que pense le FMI de l’accord avec Sinohydro ? Était-il informé de son contenu ? Interrogée, Natalia Koliadina n’a pas répondu aux questions de JA. L’exécutif ghanéen, lui, conteste vigoureusement cette lecture de l’accord.

Cinq banques nationalisées

Le contrat dénoncé au FMI n’est qu’une des crises subites qui ont ébranlé le gouvernement en août. En trois semaines, le président Akufo-Addo a révoqué son ministre de l’Énergie, Boakye Agyarko, l’un de ses fidèles ; organisé son premier remaniement ; et approuvé la nationalisation de cinq banques. Ces difficultés illustrent et aggravent la véritable faiblesse du gouvernement de Nana Akufo-Addo : l’étroitesse de sa marge de manœuvre budgétaire.

Durant la rude campagne de 2016, le New Patriotic Party n’a cessé de dénoncer la prodigalité de l’administration de Mahama. L’aide du FMI : « Un triste épisode dans l’histoire du Ghana. » Au pouvoir depuis janvier 2017, Akufo-Addo est confronté à des recettes budgétaires inférieures aux attentes et à de lourdes dépenses imprévues qui compromettent la réalisation de ses promesses de campagne.

Le rebond de la production pétrolière a relancé le taux de croissance réelle à 8,5 % en 2017, contre 3,7 % en 2016. La réduction des dépenses a produit un solde primaire du budget (hors remboursement de la dette) excédentaire de 0,6 % au PIB.

Mais la dette publique dépasse 70 % du PIB, seuil franchi en 2014 et qui ramène le Ghana à sa situation d’avant l’allégement de sa dette en 2004 dans le cadre de l’initiative pays pauvres très endettés. Au moins 55 % des recettes publiques seront captées par le service de la dette cette année, contre 27 % en 2014, selon le FMI. Une situation due à des impondérables et aux choix de l’administration Akufo-Addo.

Suppression d’impôts « vexatoires »

En 2017, elle a supprimé une quinzaine d’impôts jugés « vexatoires », peu efficaces et encombrants pour les entreprises. Une décision controversée, censée donner un coup de fouet à l’économie et aux revenus de l’État ; dans les faits, malgré une croissance en hausse, ceux-ci ont stagné à 17,5 % du PIB, contre 18,9 % attendus.

Et dans le classement « Doing Business » 2018 de la Banque mondiale, « la performance du Ghana s’est détériorée dans toutes les catégories sauf deux : la création d’entreprises et le paiement des impôts », rappellent Braimah Awanzam et Eline Okudzeto, de la BAD.


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En outre, des dépenses imprévues ont grevé les coffres publics. Annoncée début août, la nationalisation de cinq banques privées en difficulté (Unibank, Beige Bank, Sovereign Bank, Construction Bank et Royal Bank) va coûter 6,21 milliards de cédis (1,13 milliard d’euros) à l’État.

 Le gouvernement s’est rendu compte que ses problèmes économiques nécessitent des décisions difficiles et impopulaires

« C’est une décision salutaire qui aurait même dû être prise plus tôt et qui permettra de renforcer l’ensemble du système bancaire », assure pourtant Albert Essien, ancien patron d’Ecobank et président du Ghana Stock Exchange. Soit, mais la dette publique, en recul à 60 % du PIB en janvier, est repartie à la hausse. L’agence de notation Moody’s l’anticipe à 72,4 % à la fin de l’année.

« Le gouvernement s’est rendu compte que ses problèmes économiques ne se résoudront pas facilement. Il doit sortir du mode “campagne électorale” – ce qu’il a eu jusqu’à présent du mal à faire – et prendre des décisions difficiles et impopulaires », décrypte David Cowan, économiste chargé de l’Afrique à Citi.

Aussi, l’accord avec le FMI n’a pas été abandonné. Au contraire, l’exécutif s’est plié à ses missions d’inspection, indispensables au décaissement, en avril, de 191 millions de dollars. Pis, Ken Ofori-Atta a admis à la fin d’août, pour calmer les inquiétudes des marchés, qu’Accra coopérera avec le Fonds après l’expiration de la FEC, en décembre 2018.

En vue : l’instrument de soutien à la politique économique (PSI), un mécanisme non financier qui, selon l’institution basée à Washington, « informe les marchés que le FMI avalise les mesures vigoureuses figurant dans ces programmes ».

Un engagement d’industrialisation ambitieux… Mais remis en question

Principale promesse d’Akufo-Addo, l’ambitieux engagement d’industrialisation One District, One Factory – une usine dans chacun des 254 districts du pays – est remis en question. Les difficultés budgétaires limitent aussi les investissements dans les infrastructures (dont le déficit annuel frôle 1,5 milliard de dollars), d’où le recours à l’« accord de troc » avec Sinohydro.

Selon le ministère des Transports, en 2015, 60 % du réseau routier national était « passable » ou « en mauvais état ». Avec 4 400 MW (elle a doublé en dix ans), la capacité électrique installée reste au-dessous des 5 000 MW nécessaires pour « ancrer fermement le Ghana comme pays à revenu intermédiaire supérieur » en 2020, selon la Commission nationale de l’énergie.

Avancée notable dans ce secteur : selon Moody’s, la production gazière du champ Sankofa, commencée en juillet, sera « en mesure de couvrir la moitié des besoins de production d’électricité du Ghana ».

Rebond des hydrocarbures

Le tableau n’est pas entièrement noir. Le gouvernement ghanéen peut compter sur le rebond des hydrocarbures. L’exploitation des champs Tweneboa-Enyenra-Ntomme (TEN), lancée en 2017, et Sankofa complète celle du champ de Jubilee (exploité depuis 2010) et porte la production ghanéenne au-delà de 180 000 barils équivalent pétrole par jour, contre 146 000 barils prévus dans le budget 2018.

De quoi accroître les recettes publiques sans forcément combler le déficit. Selon une note de Citi, même si les recettes pétrolières progressaient de moitié cette année à 4,82 milliards de cédis, il faudrait au moins une croissance supplémentaire de 30 % des autres recettes nationales pour atteindre l’objectif budgétaire.

Autre bonne nouvelle : le secteur minier a repris des couleurs. Sa contribution au Trésor public a progressé de 31 % en 2017, à 2,16 milliards de cédis, avec une production de manganèse en hausse de moitié, à 3 millions de tonnes, et une nette progression du prix de l’or, première exportation du pays. Ce dernier est toutefois en recul depuis avril.

Amnistie fiscale

Accra peut aussi espérer plus de marge de manœuvre avec le « rebasement du PIB » (changement de l’année de base des calculs), attendu d’ici à la fin de l’année. Après le dernier rebasement, en 2010, le PIB nominal avait crû de 60 %. Citi anticipe cette fois une progression de 25 % à 30 %. Elle réduirait les ratios d’endettement et de déficit du pays.

L’assiette fiscale du pays est relativement faible avec un ratio impôts/PIB d’environ 15,1 % en 2017

« Cette révision fera aussi apparaître encore plus clairement les problèmes de recettes auxquels le gouvernement est confronté », prévient David Cowan. « L’assiette fiscale du pays est relativement faible avec un ratio impôts/PIB d’environ 15,1 % en 2017 », selon Braimah Awanzam et Eline Okudzeto.

Une situation chronique que le gouvernement ghanéen tente de redresser, maniant la carotte et le bâton. D’un côté, une amnistie fiscale a été accordée pour les années 2014, 2015 et 2016 ; de l’autre, depuis le 1er avril 2018, un tax identification number (TIN) est indispensable pour ouvrir un compte, obtenir un passeport ou être payé par l’État.

Plus de 1 million de contribuables sont identifiés par un TIN. Un chiffre en deçà des besoins, regrette David Cowan, qui estime qu’au moins 4 à 5 millions de contribuables pourraient être identifiés dans ce pays de 28 millions d’habitants.

Record historique battu à la Bourse d’Accra en avril

Aussi, en juillet, le ministre des Finances a introduit de nouvelles taxes sur les véhicules de luxe et les hauts revenus. « Une fourchette supplémentaire de 35 % a été créée pour les revenus mensuels supérieurs à 10 000 cédis », décrypte George Ankomah, de Deloitte Ghana. L’ancien taux marginal supérieur était de 25 % sur les salaires dépassant 3 241 cédis.

Enfin, Accra peut compter sur l’appui du secteur privé, estime Albert Essien. Parmi les réalisations du nouveau gouvernement, le financier pointe notamment la maîtrise de l’inflation, qui a reculé à 9,6 % en ­juillet, contre 15,4 % en 2016, et la bonne performance de la Bourse d’Accra, dont l’indice a battu, en avril, son record historique.

Le FMI table sur un tassement progressif de la croissance de 6,3 % en 2018 à 5,5 % en 2020

« Le niveau de confiance des entrepreneurs est aujourd’hui entre moyen et haut. Ce gouvernement est probusiness et a pris des mesures positives pour renverser la tendance baissière de l’économie. Avec le temps, leurs effets se feront sentir », prédit-il. Le FMI table, lui, sur un tassement progressif de la croissance de 6,3 % en 2018 à 5,5 % en 2020, à mesure que la production d’hydrocarbures se normalisera. En réponse, le gouvernement prévoit d’ouvrir aux enchères six nouvelles concessions d’hydrocarbures début 2019.

Un emprunt obligataire inédit de 50 milliards de dollars et d’une maturité de cent ans pour financer ses infrastructures et son développement industriel. Il est également ­envisagé, a annoncé, à Pékin, le président Akufo-Addo, en marge du 7e Forum sur la coopération sino-africaine.


Filière cacaoyère : des recettes fragiles

Le cacao est la deuxième exportation du Ghana, avec près de 2,9 milliards de dollars vendus en 2016. Le pays est le deuxième producteur du monde (22 %) derrière la Côte d’Ivoire (37 %). Le Ghana continue toutefois de souffrir d’une faible industrialisation : les trois quarts des revenus du secteur (2,21 milliards de dollars) proviennent de l’exportation de fèves brutes.


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Par ailleurs, 40 % des plantations de cacao sont vieilles ou menacées par le virus de la pousse de cacao gonflée (swollen-shoot virus). En août, la Côte d’Ivoire et le Ghana ont obtenu un prêt de 600 millions de dollars de la BAD pour remplacer 680 000 ha de plantations de cacao.

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