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Cet article est issu du dossier «Banque africaine de développement : Adesina, l'heure de vérité»

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Politique économique

BAD : Adesina, l’heure de vérité

En 2017, sous la houlette de l’ancien ministre de l’Agriculture et du Développement nigérian, le revenu net de la banque a augmenté de 63 % par rapport à 2016. © Vincent Fournier/Jeune Afrique-R

A mi-mandat, le patron de la BAD, sûr de ses choix, s’apprête à soumettre un plan de recapitalisation à ses actionnaires. Mais il doit encore convaincre ses partenaires non africains.

Ils se nomment Djiby Mbaye, Omari Ayubu, ou encore Eta Muhango. Ils sont agriculteur au Sénégal, chauffeur en Tanzanie, commerçante au Malawi. Tous disent merci à la BAD pour avoir financé des projets qui ont amélioré leur vie et leurs affaires. Leurs messages étaient passés en boucle durant la 53e assemblée générale de la BAD, organisée à Busan, en Corée du Sud, à la fin du mois de mai.

L’objectif : montrer que sur le terrain la banque agit de manière concrète auprès des populations. Depuis quelques mois, Victor Oladokun, directeur de la communication et bras droit d’Akinwumi Adesina, le président de l’instance panafricaine, a lancé une véritable opération de charme à destination des partenaires et surtout des actionnaires. En point de mire, la nouvelle augmentation générale de capital de l’institution, la septième de son histoire, sur laquelle une décision doit être prise en 2019.

Projet de recapitalisation en discussion

Pour Akinwumi Adesina, une étape décisive a été franchie en Corée : l’approbation d’un comité consultatif des gouverneurs autorisé à « démarrer les discussions » afin de préparer cette échéance. Le but est de permettre à la banque de couvrir ses futurs besoins. « C’est un signal très positif et une marque du soutien apporté par le conseil des gouverneurs à la BAD », nous a assuré le dirigeant, qui a refusé de se prononcer sur le montant de la recapitalisation.

Arrivé à mi-mandat, Akinwumi Adesina met tout son poids dans la balance pour obtenir le soutien des actionnaires. Un échec ternirait son passage à la tête de l’institution. Élu sur un ambitieux projet d’accélération des opérations de la BAD, l’ex-ministre nigérian de l’Agriculture estime avoir réalisé des progrès indéniables en vue de cet objectif. « En 2017, la banque a atteint le niveau de décaissement le plus élevé jamais enregistré depuis sa création, en 1964, avec 7,4 milliards de dollars (6,2 milliards d’euros). Le revenu net, qui avait baissé en 2014, s’est redressé et a augmenté de 63 % par rapport à celui de 2016, atteignant des niveaux record », a-t-il rappelé à Busan.

La banque estime que l’année dernière pas moins de 4,4 millions de personnes ont été raccordées aux réseaux électriques, grâce aux projets qu’elle a financés, que 8,5 millions ont bénéficié d’améliorations dans le domaine de l’agriculture, que 14 millions ont vu leur accès aux transports progresser, et que 8,3 millions ont eu un meilleur accès à l’eau et à l’assainissement. Deux cent dix mille entreprises ont par ailleurs pu obtenir des financements. « Avec plus de ressources, nous pouvons faire plus », a plaidé le président.

 Si aucune augmentation de capital n’est approuvée d’ici à 2019, la dette ne sera pas entièrement couverte par le capital exigible des pays notés AAA.

S’il n’est pas décisif dans l’immédiat pour la stabilité financière de l’institution panafricaine, le projet de recapitalisation est indispensable à Adesina pour poursuivre l’augmentation des décaissements. Ils représentaient moins de 3,4 milliards d’unités de compte par an entre 2011 et 2015 (l’unité de compte de la BAD est fondée sur un panier de devises ; à la fin de 2017, elle équivalait à 1,4 dollar), lorsque l’institution était dirigée par son prédécesseur, Donald Kaberuka.

En 2016, ils étaient de 4,72 milliards d’unités de compte, pour grimper à 5,42 milliards l’an dernier. Pour tenir ce rythme, la BAD s’est fortement endettée, empruntant un total de 19,7 milliards de dollars en deux ans sur les marchés, contre 21,5 milliards de dollars pour l’ensemble des cinq années du second mandat de Kaberuka.

« Si aucune augmentation de capital n’est approuvée d’ici à 2019, la dette ne sera pas entièrement couverte par le capital exigible des pays notés AAA. Cela exercerait une pression considérable sur la notation de la BAD », a d’ailleurs averti Fitch Ratings dans un rapport de décembre 2017. Reste que l’agence américaine comme ses consœurs Standard & Poor’s et Japan Credit Rating Agency ont maintenu le triple A de la BAD, avec une perspective stable, dans leurs plus récentes évaluations.

Principal réfractaire : les États-Unis

La formulation prudente du mandat du comité consultatif approuvé à Busan signale toutefois les difficultés à bâtir un consensus sur cette question avec les bailleurs non africains de l’institution. Principal réfractaire : les États-Unis. Le premier actionnaire international de la BAD (6,58 %) s’est opposé à l’instauration de ce comité, selon un document du conseil des gouverneurs consulté par JA. Une position à rebours des habitudes de Washington, qui en général s’abstient lors des votes en cas de désaccord.

« Les lacunes dans la conception des projets, la supervision […] limitent l’efficacité des projets de la BAD. Ces questions doivent être traitées d’urgence », a reproché son représentant, Chuck Moravec, directeur du Multilateral Development Banks Office. Des critiques que corrobore le rapport de la banque, dans lequel on constate que les projets financés ne remplissent pas leurs objectifs en matière de revenus générés pour les gouvernements et les PME, ou encore qu’un tiers d’entre eux, en cours d’exécution, connaît des difficultés ou des retards. Le représentant américain se montre également réservé au sujet d’une décentralisation, nécessairement coûteuse, des équipes de la banque.

Aux côtés des États-Unis, d’autres actionnaires non africains (40 % du capital) ont témoigné d’un manque d’enthousiasme à l’idée de participer à une nouvelle augmentation de capital. L’administrateur français Cyril Rousseau appelle la BAD à « préciser ses priorités avant de commencer les discussions financières ». Tandis que pour le Belge Christian de Lannoy ces discussions sont « une excellente occasion de revoir l’articulation globale de tous les instruments du groupe et de réfléchir à l’allocation optimale des ressources ».

Limites du Fonds africain de développement

Les actionnaires non africains de la BAD ne semblent pas vouloir remobiliser des fonds huit ans à peine après avoir participé au triplement historique du capital de la banque. Ils estiment que l’institution pourrait mieux utiliser les ressources du Fonds africain de développement (FAD), qu’elle gère en plus de ses fonds propres. Fin 2016, les donateurs internationaux se sont engagés à refinancer à hauteur de 7 milliards de dollars cet instrument, prévu pour prêter des ressources financières à des taux très faibles aux États les plus pauvres. Aujourd’hui, il est à la fois sous-utilisé et structurellement déficitaire.

La solution pour Washington, ainsi que pour les actionnaires asiatiques et latino-américains, pourrait consister en une fusion des deux guichets – ceux de la BAD et du FAD –, comme l’ont fait les banques de développement d’Asie et d’Amérique latine ces dernières années.

Même si les actionnaires de la banque approuvent toujours les cinq priorités (High 5) fixées par Adesina – industrialiser l’Afrique, l’éclairer et l’alimenter en énergie, la nourrir, l’intégrer, améliorer la qualité de vie des populations –, on est loin du consensus qui avait suivi son élection.

Des départs controversés

Une réticence qui tient aussi à la personnalité de l’intéressé et à sa manière de conduire les affaires de la BAD. Éloquent et séducteur en public, le président peine à fédérer en interne. Après avoir mis plus d’un an à recruter son équipe, le patron a dû faire face au départ au début de 2017 de sa vice-présidente principale, la Tanzanienne Frannie Léautier, et de son directeur de la communication, le Sénégalais Ismaila Dieng. Puis, un an après, c’était au tour du vice-président chargé des ressources humaines, l’Ivoirien Albéric Kacou, et de la responsable juridique, la Tchadienne Hélène N’Garnim-Ganga.

Des départs controversés qui exposent l’institution à des procédures judiciaires devant des juridictions africaines et devant son propre tribunal administratif. Dans un jugement particulièrement sévère vis-à-vis d’Adesina, cette instance a attribué en janvier 2018 d’importantes indemnités – l’équivalent de vingt-huit mois de salaire et avantages ainsi que six mois de loyer – au Ghanéen Solomon Asamoah, congédié en 2016 de son poste de vice-président chargé des infrastructures, qu’il avait obtenu sous Donald Kaberuka et qui a été confié par la suite au Belge Pierre Guislain.

Peu évoqués ouvertement à Busan, ces multiples départs inquiètent. Isabel Riaño, conseillère du ministre de l’Économie espagnol, a exhorté la BAD à « réussir à attirer et à retenir les talents ». « Le recrutement de dirigeants et d’employés hautement qualifiés pour les fonctions de supervision est une priorité », a ajouté Chuck Moravec. Engagée dans une profonde réorganisation à l’initiative d’Adesina, la banque a également pris du retard dans le renforcement d’un certain nombre de fonctions jugées critiques. Sur 298 postes clés à pourvoir en 2017, seuls 123 avaient pu l’être.

Le développement de l’Afrique doit être entre les mains des Africains, insiste le Sud-Africain Mondli Gungubele

Même la hausse du volume d’activités de la banque suscite des interrogations. « La majorité des approbations de projets ont été regroupées en fin d’année, ce qui montre que des améliorations sont encore possibles concernant la sélection, la gestion et la mise en œuvre du portefeuille de projets », estime Isabel Riaño. Par ailleurs, l’augmentation des prêts consentis en 2016 a été réalisée grâce à des opérations inhabituelles en faveur des deux premiers actionnaires africains : 900 millions d’euros pour le programme d’appui à la compétitivité industrielle et énergétique de l’Algérie (4,2 % du capital) et un soutien budgétaire de 1 milliard de dollars pour le Nigeria (9,27 %).

Devant le tollé suscité par ce dernier prêt, la BAD a accepté de convertir, en 2017, la deuxième tranche de 400 millions de dollars en financement de projets spécifiques plutôt qu’en apport au budget du gouvernement. Plus d’un an après les faits, la désapprobation de Paris, l’un des principaux soutiens d’Adesina en 2015, demeure. « Nous attendons que la BAD développe son expertise, ses avantages comparatifs, son impact, et que son action soit déterminée par la qualité des projets et non par les volumes », a insisté Cyril Rousseau, sous-directeur chargé des affaires financières multilatérales et du développement au sein du Trésor français.

L’opinion des représentants africains sur la politique d’Adesina est radicalement différente. « L’augmentation de capital n’est pas un choix, c’est une nécessité », estime le ministre marocain des Finances, Mohamed Boussaid, qui a salué « l’écho très favorable que cette opération est en train de rencontrer ». Plus radical, le Sud-Africain Mondli Gungubele insiste : « Le développement de l’Afrique doit être entre les mains des Africains. »

Réaliser les High 5 aidera à atteindre 90 % des objectifs du développement durable en Afrique », martèle Adesina

En dépit des critiques concernant son style de management et certaines de ses décisions, Adesina paraît ne pas être troublé par l’attitude des actionnaires non africains de la banque. Il est plus persuadé que jamais du bien-fondé de sa mission, de la justesse de son diagnostic sur les besoins du continent et de la stratégie à adopter. « Réaliser les High 5 aidera à atteindre 90 % des objectifs du développement durable en Afrique », martèle-t-il.

Durant les douze prochains mois, il devra rallier à sa cause le conseil des gouverneurs, présidé depuis le 25 mai par le ministre équato-guinéen des Finances, Lucas Abaga Nchama, secondé par les représentants américain et mozambicain. La décision finale des actionnaires est attendue lors de la 54e assemblée générale, à Malabo, en mai 2019.

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