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Dossier Télécoms : des gendarmes sous influence

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Au carrefour des intérêts des uns et des autres, les agences de régulation des télécommunications sont mises sous pression en permanence.

Au carrefour des intérêts des uns et des autres, les agences de régulation des télécommunications sont mises sous pression en permanence. © Glez

Dotées de moyens importants, protégées par des textes de loi, les autorités de régulation des télécoms, en théorie indépendantes, possèdent en réalité une liberté d’action limitée. Tour d’horizon.

« En public, c’est presque du jamais-vu », raconte sur le ton de la confidence un patron installé au Cameroun. La scène s’est déroulée début septembre, lors de la cérémonie de remise « des clés » par l’État de la station d’atterrissement du câble sous-marin Wacs (West African Cable System) à l’opérateur historique Camtel. Une infrastructure essentielle au développement d’internet dans le pays, car elle va démultiplier la bande passante disponible.

« À la tribune, le ministre des Télécommunications a pris à témoin Jean-Louis Beh Mengue, le directeur de l’Autorité de régulation des télécoms (ART) en insistant sur sa responsabilité au cas où l’exploitation du câble ne répondrait pas aux attentes du gouvernement », poursuit l’homme d’affaires. Mission plus que difficile lorsqu’on connaît le poids de Camtel, l’opérateur historique au Cameroun.

Son directeur général, David NKoto Emane, a, selon bien des observateurs, plus de pouvoir que le ministre lui-même. L’anecdote illustre bien les difficultés des gendarmes des télécoms sur le continent. Au carrefour des intérêts des États et des opérateurs, les régulateurs sont mis sous pression en permanence. Car le Cameroun n’est pas une exception. En octobre dernier, à Abidjan, Bruno Koné, ministre ivoirien de la Poste et des TIC, s’est lui aussi adressé sans détour aux dirigeants de l’autorité de régulation : « Notre régulation n’est pas faite pour faire plaisir. […] Appliquez les textes comme il faut, dans une approche constructive et pragmatique. »

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Entre conseil et répression

Créé sous la forme d’une autorité administrative dans la plupart des pays africains, le régulateur « est un partenaire du développement du secteur des télécoms », estime Rémy Fekete, associé du cabinet d’avocats Gide.

En amont, il fait des recommandations au gouvernement, par exemple en matière d’attribution ou de renouvellement des licences. Il veille au respect des règles de la concurrence, notamment pour éviter les abus de positions dominantes ou, a contrario, les ententes entre opérateurs.

« Les réglementations en vigueur en Afrique francophone sont à l’origine inspirées des directives européennes », indique Michel Matas, du cabinet d’avocats Bird and Bird.

En aval, le régulateur est à l’écoute des attentes des consommateurs. Il réalise des études de marché et vérifie le respect des cahiers des charges par les opérateurs. En cas d’infraction, le gendarme des télécoms doit privilégier le dialogue pour permettre aux contrevenants de rectifier le tir.

« La sanction financière ne doit intervenir qu’en dernier recours », juge Rémy Fekete, qui précise qu’ »en aucun cas le régulateur ne doit servir les intérêts budgétaires de l’État ».

Si les politiques ne mâchent pas leurs mots, c’est parce que le secteur des télécoms est l’un des moteurs des économies africaines depuis plus d’une décennie. Selon une récente étude réalisée pour le compte du groupe français Orange par un doctorant du Massachusetts Institute of Technology, il représentait en moyenne 7,3 % du PIB du Mali, du Niger, du Sénégal et de la Côte d’Ivoire en 2013. Il contribue aussi très fortement au budget des États. Dakar lui devait, en 2011, 12,6 % de ses recettes fiscales. La question de la régulation est tellement sensible que ni l’autorité algérienne ni celle du Cameroun n’ont donné suite aux sollicitations de Jeune Afrique. Celle du Maroc a, elle, préféré répondre par écrit.

Baptême du feu

Dans la plupart des pays, l’indépendance des régulateurs est pourtant garantie par les textes régissant leur action. C’est par exemple le cas au Gabon, au Sénégal, au Mali, en Mauritanie, au Burkina Faso et en Algérie. « Sur le continent, ils ont été des pionniers en devenant, au moment de leur création, dans les années 1990, les premières autorités administratives indépendantes. La loi les protégeant théoriquement de toute immixtion du politique dans la gestion de leurs dossiers », confirme Rémy Fekete, associé spécialiste des télécoms au sein du cabinet d’avocats Gide. En réalité, les régulateurs travaillent rarement les mains libres.

Leur mise sous tutelle a été dans un premier temps légitimée par leur manque de compétences. « Ils ont appris leur métier sur le tas au moment des attributions de licences », se souvient Bernard Sanchez, expert en télécoms au sein du bureau d’études Marpij. Un baptême du feu fait avec les moyens du bord, notamment en matière de ressources humaines.

Leurs salariés, recrutés dans les ministères des Postes et Télécommunications, étaient à la fois trop nombreux et mal formés. « Pendant cette période, les associations régionales de régulateurs ont joué un rôle important en permettant des échanges d’expériences », estime Katia Duhamel, spécialiste des télécoms au sein du cabinet Bird and Bird. Aujourd’hui, ils ont beaucoup progressé, même si plusieurs d’entre eux, comme au Sénégal, au Gabon et même au Maroc, confient encore beaucoup de missions à des conseillers extérieurs, notent plusieurs sources interrogées par Jeune Afrique.

Dans des pays où les administrations sont souvent privées de moyens, les régulateurs ont en revanche rapidement bénéficié de conditions matérielles favorables. Ils sont souvent financés grâce à une taxe représentant entre 1 % et 3 % du chiffre d’affaires d’un secteur en plein développement. « Au Cameroun, le budget de l’autorité de régulation serait de plus de 25 millions d’euros », confie un acteur des télécoms. « Il n’y a qu’à regarder leurs sièges sociaux pour constater que leur situation financière est bonne », s’amuse un consultant.

En Côte d’Ivoire, l’autorité a infligé 3 milliards de F CFA de pénalités à MTN, Orange, Moov, Comium…

Crédibilité

La légitimité des régulateurs africains s’est le plus souvent construite quand les pouvoirs publics ont nommé à leur tête des personnalités fortes. C’est le cas en Mauritanie, où Moustapha Ould Cheikh Mohamedou a tenu bon, en 2006, face au puissant homme d’affaires Mohamed Bouamatou, coactionnaire de l’opérateur Mattel, résolument hostile à l’attribution d’une troisième licence, finalement octroyée à Chinguitel. Au Burkina Faso, la gestion menée actuellement par Mathurin Bako, président régulateur burkinabè, est aussi saluée. « Les procédures sont transparentes, le cadre réglementaire stable et les décisions prévisibles », estime Rémy Fekete, associé spécialiste des télécoms du cabinet d’avocats Gide.

Au Maroc, Mostapha Terrab, qui, avant de devenir PDG d’OCP, a été le premier directeur général du gendarme des télécoms dans le royaume, de 1998 à 2002, a largement contribué à crédibiliser son autorité. Même si, plus d’une décennie plus tard, le régulateur doit toujours composer avec l’énorme pouvoir de l’opérateur historique. Pour exemple, Maroc Telecom refusait récemment encore de donner accès à ses infrastructures dans des conditions permettant à son concurrent Inwi de développer une offre concurrentielle en matière d’internet fixe (ADSL). En juin, une décision rendue par le gendarme marocain l’a néanmoins obligé à revoir sa position.

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Amendes

A contrario, d’autres États ont limité le pouvoir du régulateur. En Algérie, le limogeage de Mohamed Belfodil, président de l’autorité indépendante, en 2008, l’a ainsi affaibli, comme l’a démontrée la gestion politique du conflit opposant l’État à l’opérateur Djezzy à partir de 2010. La nomination, l’an dernier, de Mohamed Toufik Bessaï à la tête de l’autorité de régulation peut laisser penser que le pouvoir algérien ne mise toujours pas sur les télécoms pour dynamiser son économie. En effet, M. Bessaï était jusque-là chargé de l’activité postale au sein de cet établissement – un secteur en déclin dans de nombreux pays. Au Sénégal, le système Wade avait également nui à la crédibilité de l’autorité de régulation en concentrant une grande partie des décisions entre les mains d’un conseiller spécial de la présidence.

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Si d’un pays à l’autre la capacité d’intervention des régulateurs diffère, les opérateurs constatent à leurs dépens que ceux-ci sont, depuis trois ou quatre ans, plus attentifs au respect des cahiers des charges, notamment en matière de qualité des télécoms et de couverture de réseau. Désormais, les amendes pleuvent. En juin dernier, en Côte d’Ivoire, l’autorité de régulation a infligé 3 milliards de F CFA (4,6 millions d’euros) de pénalités à MTN, Orange, Moov, Comium et Café Mobile à la suite d’un audit mené fin 2013. Deux mois auparavant, le gendarme burkinabè avait lui aussi frappé à hauteur de 6 milliards. Une liste de sanctions à laquelle il faut ajouter en 2014 celles prononcées par les régulateurs mauritanien, malien, gabonais et tunisien.

Luttes de pouvoir

Officiellement, les principaux acteurs du marché ne trouvent rien à redire au principe. « Nous opérons sous le régime de conventions de concession et, dans ce cadre, nous avons des obligations. Si nous ne les respectons pas, il est normal que nous rendions des comptes », estime Marc Rennard, vice-président exécutif Afrique, Moyen-Orient et Asie d’Orange. Dans les faits, tous essaient de négocier pour faire baisser la note. Mais là encore, les régulateurs sont placés sous surveillance.

Au Cameroun, l’autorité est au centre de la tourmente à la suite d’un audit de l’inspection du Contrôle supérieur de l’État. Outre des erreurs de gestion, les rapporteurs reprochent aussi à Jean-Louis Beh Mengue d’avoir trop facilement revu à la baisse les pénalités infligées en 2014 aux acteurs du secteur.

Une affaire qui résume la difficulté d’exercice des régulateurs africains. Des institutions théoriquement indépendantes, dotées la plupart du temps de grands pouvoirs – comme par exemple la possibilité d’autosaisine -, mais dont la liberté d’action est souvent limitée. Des luttes de pouvoir qui s’exercent souvent au détriment d’enjeux forts comme la gestion de la bande passante, encore nationalisée par exemple au Cameroun et au Congo ou entre les mains d’acteurs dominants comme Sonatel, filiale d’Orange, en Afrique de l’Ouest.

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