Politique

Mandat présidentiel au Sénégal : l’effet girouette

Macky Sall briguera-t-il un troisième mandat en 2024 ? Interrogé sur le sujet, le chef de l’État continue de laisser planer le doute. Car si, à première vue, les textes sont clairs, tout dépend de la manière dont on les interprète. Un flou entretenu par soixante années de revirements institutionnels.

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Par - à Dakar
Mis à jour le 17 décembre 2021 à 13:05

Le président sénégalais, Macky Sall, le 11 novembre 2021, à Paris. © Michel Euler/AP/SIPA

– Aujourd’hui, c’est plutôt oui ou plutôt non ?

– Aujourd’hui, y a pas de réponse. Aujourd’hui, c’est le travail !

Interviewé à Dakar, le 8 décembre, par RFI et France 24, le président sénégalais Macky Sall a une nouvelle fois laissé planer le doute, se défaussant à travers un pudique ni oui ni non. Élu en 2012, réélu en 2019, briguera-t-il ou non un troisième mandat en 2024 ? Que la question lui soit posée par deux médias internationaux est, en soi, le signe qu’un malaise institutionnel persiste au Sénégal. Le fait que Macky Sall l’élude ainsi confirme, s’il en était besoin, que la limitation du nombre de mandats présidentiels, pourtant inscrite dans la Constitution depuis 2001, reste un sujet cryptique.

Démocratie exemplaire

Souvent cité comme une démocratie exemplaire à l’échelle africaine, ce qu’il est en partie, le Sénégal souffre d’un mal persistant : une interminable série de va-et-vient institutionnels dont la question du mandat présidentiel n’est que la face émergée.

Retour en arrière. En 1960, à l’indépendance, Léopold Sédar Senghor est porté au pouvoir au suffrage indirect par un collège de députés. Le régime sénégalais est alors de type parlementaire et le président Senghor y occupe une fonction essentiellement honorifique, la réalité du pouvoir étant assumée par son Premier ministre, Mamadou Dia. Mais entre la fin de 1962 et le premier semestre de 1963, une violente crise politique survient entre les deux têtes de l’exécutif, laquelle vaudra à Mamadou Dia et à trois de ses ministres un procès de Moscou – pour une douteuse tentative de coup d’État – qui les conduira pour de longues années dans une prison insalubre du Sénégal oriental.

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Senghor procède alors à une réforme constitutionnelle afin de recouvrer plus de pouvoir et organise une élection présidentielle, en 1963. Candidat unique, il est mécaniquement réélu. Le président de la République devient le personnage prédominant, dans le cadre d’un régime semi-présidentiel à la française.

Cinq mandats

Durant le règne du président-poète, la durée du mandat est stable : cinq ans. Mais le 31 décembre 1980, Senghor tire brutalement sa révérence avant le terme de son cinquième mandat. Il désigne Abdou Diouf comme dauphin, lequel assumera la fonction de chef de l’État par intérim avant de briguer à son tour les suffrages, en 1983. Élu jusqu’en 1988 (cinq ans) puis réélu jusqu’en 1993 (cinq ans à nouveau), Diouf entame alors la valse institutionnelle qui perdure encore aujourd’hui. Sous son règne, une réforme fait en effet passer le mandat de cinq à sept ans. En 1993, le président socialiste est donc réélu pour un septennat.

Quand, en 2000, Abdoulaye Wade, l’opposant tenace qui s’efforçait depuis 1974 d’accéder au pouvoir, finit par le détrôner, il lance aussitôt une réforme constitutionnelle qui porte sur deux points clés. D’abord, il ramène la durée du mandat de sept à cinq ans. Mais surtout, il introduit dans la Constitution une réforme inédite : désormais, le président de la République ne pourra cumuler plus de deux mandats consécutifs.

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En France, un an auparavant, le président Jacques Chirac avait lui aussi ramené la durée du mandat de sept à cinq ans. Mais il aura fallu attendre son successeur, Nicolas Sarkozy, pour que la France adopte, en 2008, la limitation à deux du nombre de mandats successifs. Le Sénégal se montre donc un pays pionnier, aussi bien sur le continent africain que dans le reste du monde, écartant la perspective de présidents installés sur leur trône sine die. C’est du moins ce que chacun veut croire.

Rétropédalage

Tout comme l’appétit vient en mangeant, l’appétence pour le pouvoir vient en effet en l’exerçant. Après avoir été réélu dès le premier tour en 2007, Abdoulaye Wade, telle une girouette ballotée par le vent, indique désormais le Sud après avoir désigné le Nord. En octobre 2008, il rétropédale donc et fait adopter par le Parlement une nouvelle réforme : le Sénégal revient au septennat.

En 2011, au crépuscule de son second mandat, Abdoulaye Wade se lance dans une énième réforme constitutionnelle, qui mettra le pays en émoi. Dans ce texte, qu’il retirera in extremis face à la bronca, il entendait permettre au candidat qui obtiendrait plus de 25 % des suffrages au premier tour de la présidentielle d’être élu ipso facto. Pour corser son projet de loi, il avait également fait rédiger une disposition controversée prévoyant l’élection d’un ticket à l’américaine, associant un président à un vice-président. Ce dernier devant remplacer le chef de l’État en cas de démission ou d’empêchement.

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À tort ou à raison, de nombreux Sénégalais en sont sûrs : Abdoulaye Wade pave le chemin en vue d’une succession dynastique visant à propulser au pouvoir son fils Karim (pressenti pour le poste de vice-président) sans que ce dernier ait à briguer les suffrages des Sénégalais. Un scénario jamais démontré, mais qui contraindra le président, alors âgé de 85 ans, à renoncer.

Fin de partie ? Ce serait mal connaître Abdoulaye Wade. Le 23 décembre 2011, le même président qui avait instauré dans la Constitution sénégalaise la limitation de la durée au pouvoir à deux mandats consécutifs est désigné par le Parti démocratique sénégalais (PDS) pour être son candidat à un troisième mandat. Un recours est formé par l’opposition devant le Conseil constitutionnel. Mais celui-ci, telle une docile chambre d’enregistrement, entérine le projet à la fin de janvier 2012. Selon lui, le premier septennat d’Abdoulaye Wade – qui a commencé avant la réforme de 2001 – n’est pas inclus dans le décompte.

Ma waxoon ? Waxeet !

Au Sénégal, la tension est à son comble, les rassemblements populaires se succèdent, la répression est féroce, les chancelleries occidentales multiplient les consignes sécuritaires à leurs ressortissants, anticipant une explosion et une possible évacuation de ces derniers. La suite est connue. Abdoulaye Wade ira jusqu’au bout de son baroud d’honneur, qui restera immortalisé par une phrase en wolof du patriarche, interrogé sur sa volte-face concernant la limitation du nombre des mandats : « Ma waxoon ? Waxeet » – « Je l’ai dit ? Eh bien, je me dédis ! »

Le 25 mars, au soir du deuxième tour, Abdoulaye Wade en paiera l’addition. Arrivé en tête un mois plus tôt, il s’incline largement (34,20 %) face à son challenger, Macky Sall (65,20 %), lui-même soutenu par tous les candidats malheureux du premier tour. Fin de la première saison.

Le président sénégalais, Macky Sall, le 29 février 2012. © Joe Penney/REUTERS

Le président sénégalais, Macky Sall, le 29 février 2012. © Joe Penney/REUTERS

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Avant d’accéder au pouvoir, Macky Sall avait fait une double promesse emblématique. Il ramènerait, promettait-il, la durée du mandat présidentiel de sept à cinq ans et appliquerait cette réduction à son propre mandat.

Les Sénégalais attendront quatre ans avant de déchanter. En février 2016, suite à un avis défavorable du Conseil constitutionnel, Macky Sall rebrousse finalement chemin : « Sur l’application de la réduction du mandat en cours du président de la République, le Conseil constitutionnel considère que cette disposition doit être supprimée, au motif qu’elle n’est conforme ni à l’esprit de la Constitution ni à la pratique constitutionnelle », déclare-t-il alors, avant de préciser : « J’entends me conformer à la décision du Conseil constitutionnel. En conséquence de quoi, le mandat en cours du président de la République connaîtra son terme en 2019. »

Macky Sall tiendra toutefois en partie sa promesse. En mars 2016, le référendum constitutionnel, contenant plusieurs réformes, est adopté. La réduction de la durée du mandat de sept à cinq ans est finalement entérinée – même si elle ne pourra s’appliquer qu’au mandat suivant.

Valse-hésitation

Depuis 1960, le Sénégal vient donc de définir pour la cinquième fois la durée du mandat présidentiel : cinq ans (Senghor et Diouf), sept ans (Diouf et Wade), cinq ans (Wade), sept ans (Sall), cinq ans (Sall). De quoi donner le tournis !

Précisons, pour être exhaustifs, que dans l’intervalle, une autre valse-hésitation a rythmé la vie institutionnelle sénégalaise : Abdou Diouf, Abdoulaye Wade puis Macky Sall ont en effet joué à « Je t’aime, moi non plus » avec le Sénat. Instituée en 1992 (Diouf), la chambre haute du Parlement a en effet été supprimée en 2001 (Wade), puis rétablie en 2007 (Wade) et à nouveau supprimée en 2012 (Sall).

Venons-en au plat de résistance : la question du troisième mandat sous la présidence de Macky Sall. En apparence, l’article 27 de la Constitution est limpide : « La durée du mandat du président de la République est de cinq ans. Le mandat est renouvelable une seule fois. Cette disposition ne peut être révisée que par une loi référendaire ou constitutionnelle. »

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Alors, pourquoi les journalistes de RFI et France 24 ont-ils demandé au président Macky Sall de venir confirmer ce que tout le monde peut vérifier via une recherche sur Google de quelques secondes, à savoir que celui-ci ne saurait briguer un troisième mandat en 2024 ? Sans doute parce que, comme le dit le dicton, « chat échaudé craint l’eau froide » et que le précédent Abdoulaye Wade a laissé des cicatrices. Sans parler du fait que les arguments récemment donnés par Macky Sall ont, pour certains, de quoi laisser perplexe.

Macky Sall semble considérer que pour pouvoir exercer pleinement son second mandat, il se doit de laisser planer le flou sur ses intentions

Certes, ce dernier se veut rassurant : « Ce débat, je le traiterai en temps voulu et les Sénégalais seront édifiés. Ce qui est sûr, c’est que je ne poserai jamais un acte qui soit antidémocratique ou anticonstitutionnel. » Mais dans le même temps, l’actuel président semble considérer que pour pouvoir exercer pleinement son second mandat sans s’exposer à des perturbations politiques, il se doit de laisser planer le flou sur ses intentions : « Si je dis oui, je veux être candidat, le débat va enfler et on ne va plus travailler ; donc il y aura de la matière pour les spécialistes de la manipulation et de l’agitation. Si je dis non, dans mon propre camp les gens ne travailleront plus non plus ; tout le monde sera dans une dynamique de se préparer pour l’élection. Or moi, j’ai un mandat à exercer », se justifie-t-il.

Le journaliste Madiambal Diagne, directeur du groupe Avenir Communication (Le Quotidien) et proche du chef de l’État, fait partie des partisans convaincus du troisième mandat. « Tout d’abord, je suis opposé à la limitation des mandats présidentiels depuis toujours : le peuple est souverain et doit pouvoir reconduire un président aussi longtemps qu’il le souhaite », estime-t-il. Par ailleurs, cet éditorialiste réputé considère que la réforme de 2016 a accouché d’une nouvelle Constitution, autrement dit que les compteurs ont été remis à zéro. Selon lui, Macky Sall serait en réalité en train d’accomplir son premier mandat… et non le second.

Pochette-surprise

D’après les déclarations récentes du chef de l’État, et malgré son expérience ancienne de la démocratie à l’échelle du continent africain, le Sénégal continue donc d’assimiler le respect – ou non – de la limitation des mandats présidentiels à une pochette-surprise que le peuple ouvrirait à quelques semaines de l’élection, découvrant si le président sortant compte passer en force ou se plier à la norme constitutionnelle adoptée depuis plus de vingt ans.

Près du quart des dirigeants africains (12 sur 54) est au pouvoir depuis plus de 20 ans

En novembre 2020, le Guinéen Alpha Condé et l’Ivoirien Alassane Ouattara avaient eux-mêmes rempilé pour un troisième mandat malgré des dispositions limitant le nombre de mandats consécutifs qu’ils avaient eux-mêmes fait adopter. L’Ougandais Yoweri Museveni, lui, est au pouvoir depuis 1986 ; le Djiboutien Ismaïl Omar Guelleh, depuis 1999 ; quant au Congolais Denis Sassou Nguesso, réélu en 2021, il aura cumulé 36 années à la tête de l’État – en deux périodes.

« Sept des dix présidents en exercice depuis le plus longtemps sur la planète sont africains, résumait le quotidien français Le Monde en août 2020. Parmi ceux-ci figurent le Camerounais Paul Biya, qui dirige le pays depuis 1982, et Teodoro Obiang Nguema Mbasogo, aux commandes de la Guinée équatoriale depuis 1979. »

Macky Sall, lors de la campagne électorale pour l'élection présidentielle sénégalaise, en février 2019. © Sylvain Cherkaoui/REUTERS

Macky Sall, lors de la campagne électorale pour l'élection présidentielle sénégalaise, en février 2019. © Sylvain Cherkaoui/REUTERS

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Selon Joseph Siegle et Candace Cook, du Centre d’études stratégiques de l’Afrique, « le moindre respect de la limitation des mandats en Afrique a directement contribué au fait que près du quart des dirigeants africains (12 sur 54) est au pouvoir depuis plus de 20 ans. Si l’Afrique ne peut pas inverser ce mouvement, elle sera confrontée au retour des ‘présidents à vie’ et, de facto, aux États à parti unique, qui étaient la marque du continent avant la vague de démocratisation qui a balayé la région dans les années 1990. »

Laisser planer durablement l’incertitude

En décembre 2008, après avoir été mis au ban du PDS par Abdoulaye Wade, Macky Sall avait fondé son propre parti, l’Alliance pour la République (APR), tout en commençant – discrètement mais efficacement – à battre campagne en vue de la présidentielle trois ans avant l’échéance.

Plutôt que de laisser planer durablement l’incertitude sur une éventuelle troisième candidature, pourquoi ne pas codifier dès aujourd’hui, au sein de la mouvance présidentielle, le principe de primaires qui se tiendraient en temps voulu, quelques mois avant la présidentielle de 2024 ? Macky Sall éviterait ainsi à la fois de laisser polluer son second mandat par les ambitions précoces de ses lieutenants et par les spéculations suspicieuses de ses concitoyens. Et les électeurs sénégalais sauraient, par avance, sur quel pied danser.