Industries extractives : le difficile chemin vers la transparence

Publier les sommes versées aux États par les groupes miniers et pétroliers : c'est le principe de l'Itie. Mais faute de moyens de pression, l'Initiative n'a guère d'impact sur les décisions des investisseurs. Lancée en 2002, elle cherche un second souffle.

Réuni à Oslo le 27 février, le conseil d’administration de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (Itie) a radié le Gabon de la liste de ses membres. L’objectif de ce mouvement international, lancé en 2002 à l’instigation de Tony Blair, alors Premier ministre britannique, est la divulgation de toutes les sommes versées par les entreprises minières et pétrolières aux États. Libreville, qui a traîné quatre ans avant de publier son dernier rapport, a donc été sanctionné – après beaucoup d’atermoiements. Le même jour, le conseil a déclaré « conformes » à ses principes le Burkina Faso et le Congo-Brazzaville. Dans ce dernier pays, la situation était, il y a peu, tendue entre la société civile et le gouvernement, avec l’emprisonnement en 2006 de l’activiste Christian Mounzeo, de la coalition Publiez ce que vous payez. Mais, à l’issue du lobbying efficace de la société civile, les autorités se sont remobilisées. Et le conseil, présidé par la Britannique Clare Short, a jugé que la méthode et les chiffres publiés étaient satisfaisants.

Menace

Christian Mounzeo, cheville ouvrière congolaise

Né en 1966 à Pointe-Noire, le Congolais Christian Mounzeo a fait ses armes depuis une quinzaine d’années dans la lutte pour les droits de l’homme. Diplômé en journalisme, mais également formé en gestion et prévention des conflits à l’université libre de Bruxelles, il est aujourd’hui coordinateur de la campagne Publiez ce que vous payez au Congo, vice-président du comité exécutif de l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (Itie) et membre du conseil d’administration de cette dernière au niveau international. Il explique ainsi les raisons du succès de son pays : « Au Congo-Brazzaville, les choses ont avancé grâce au plaidoyer à la fois de la société civile, qui a su interpeller l’opinion, et du secrétariat international de l’Itie. Clare Short, la présidente de l’Itie, est venue à notre demande rencontrer le président Denis Sassou Nguesso, en notre présence. Avec lui, nous avons pu discuter des obstacles à la transparence. Les autorités se sont montrées sensibles à l’image du pays renvoyée par l’Itie. Depuis cette entrevue, le groupe de travail a pu reprendre ses activités. Le fait qu’une loi ait été votée au Parlement pour institutionnaliser le processus de l’Itie a été essentiel pour que le Congo décroche le statut de pays conforme en février. » C.L.B.

L’Afrique est le continent le plus concerné par ce programme : sur 37 pays mettant en oeuvre les principes de l’Itie, 21 sont africains. Mais parmi ces derniers seuls 11 ont atteint leur but et été jugés « conformes ». La Mauritanie et la Sierra Leone, suspendues par le conseil le 27 février, ou la RD Congo et Madagascar, en pleine crise politique, tardent à publier leurs rapports. En octobre dernier, le Tchad a frôlé la radiation à la suite de son retard dans la sélection d’un auditeur indépendant, qui doit harmoniser les chiffres publiés par l’administration et ceux transmis par les entreprises.

L’adhésion à l’Itie est une démarche volontaire des États, qui coordonnent les efforts à l’échelon local ; le conseil dispose donc de peu de moyens de pression sur eux. Il peut uniquement ternir leur réputation, une menace qui n’est pas toujours suffisante. Avant le Gabon, seuls deux autres pays pétroliers ont été exclus de l’Itie, en 2010 : São Tomé e Príncipe (avant même que les premiers barils y soient extraits) et la Guinée équatoriale. « L’impact de ces radiations a été très limité », admet Tim Bittiger, directeur régional du secrétariat de l’Itie pour les pays d’Afrique francophone. Les groupes pétroliers – dont ExxonMobil et Total – n’ont pas fui Malabo après la décision. Et, malgré les récentes polémiques autour des biens mal acquis, le pays présidé par Teodoro Obiang Nguema ne semble pas pressé de réintégrer les rangs de l’Itie pour redorer son blason (contrairement à São Tomé, de nouveau candidat depuis 2012). « Pour le moment, la seule conséquence d’une suspension ou d’une exclusion, c’est de durcir les négociations avec la Banque mondiale. Et encore, il n’y a rien d’automatique », précise l’activiste gabonais Marc Ona Essangui.

Se conformer à l’Itie, qu’est-ce que c’est ?

Le gouvernement doit :
– déclarer publiquement son intention de mettre en oeuvre l’Initiative ;
– publier un plan de travail national ;
– dévoiler les revenus perçus au titre des activités extractives dans des rapports ;
– créer un groupe multipartite État-société civile-entreprises, qui s’assure que les rapports sont compréhensibles et choisit un auditeur indépendant pour comparer et harmoniser les chiffres fournis par l’État et les entreprises.

Les entreprises doivent publier tous les paiements significatifs faits à l’État.

Louanges

Du côté des entreprises, la situation est également complexe. L’Itie a le soutien officiel de la plupart des grands groupes occidentaux – beaucoup y ont adhéré. Et pour cause : lorsqu’un pays rejoint l’Initiative, toutes les entreprises du secteur extractif qui y sont présentes sont logées à la même enseigne, y compris les sociétés chinoises et locales même si elles ne sont pas membres de l’Itie au niveau international. Les multinationales occidentales trouvent donc la démarche plus égalitaire que la loi américaine Dodd-Frank, qui n’impose la transparence qu’aux entreprises cotées aux États-Unis. Des pétroliers Total et Eni aux miniers BHP Billiton, Areva et Vale, tous chantent les louanges de l’Itie. Mais concrètement, celle-ci n’a pas d’impact réel sur leurs décisions d’investissement. Jean-François Lassalle, directeur des affaires publiques France et ONG de Total, le reconnaît : « Nous n’allons pas dans un pays parce qu’il applique la démarche de l’Itie et nous ne le quittons pas parce qu’il n’y est pas conforme », explique-t-il. D’ailleurs, le groupe français prévoit d’investir 1,5 milliard d’euros supplémentaire au Gabon pour redévelopper son champ pétrolier Anguille.

Du 22 au 24 mai prochain, les membres de l’Itie – 70 entreprises, 8 ONG, 17 États partenaires et 37 pays mettant en oeuvre l’Initiative – seront réunis à Sydney en assemblée générale pour réfléchir à de nouvelles orientations. « Nous discuterons notamment de l’opportunité d’inclure dans la démarche les conditions d’obtention des licences pétrolières et minières, ainsi que les revenus et bénéfices réalisés par les sociétés sur chaque projet », indique Tim Bittiger, du secrétariat de l’Itie. Les débats sur ces éventuelles extensions promettent d’être houleux, car elles ne sont guère du goût des entreprises. « Certaines clauses chiffrées doivent rester confidentielles, et les chiffres divulgués devraient l’être à l’échelle d’un pays, pas par projet », estime ainsi Jean-François Lassalle, de Total. D’après lui, l’Itie gagnerait en outre à compter dans ses rangs des compagnies chinoises, pour qu’elles participent aussi à la réflexion. Elles en sont aujourd’hui totalement absentes.

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Autre chantier crucial, correspondant à une forte demande de la société civile, celui de la supervision non plus seulement des revenus extractifs de l’État, mais de leur utilisation. Cette fois, ce sont les autorités nationales – en particulier africaines -, soucieuses de leurs prérogatives régaliennes, qui pourraient freiner des quatre fers. Pour les convaincre, il faudrait que des pays occidentaux comme le Canada et l’Australie, riches en hydrocarbures et en minerais, ne se contentent plus d’un statut de partenaire financier de l’Itie, mais y adhèrent, publient à leur tour leurs revenus extractifs et acceptent d’en être comptables. Pour l’heure, seule la Norvège, qui a adhéré en 2009, montre l’exemple.

Les dessous de l’échec gabonais

Le pays, l’un des premiers à s’être engagé, a été radié de l’organisation. Une décision qui sanctionne la baisse de mobilisation des autorités ces dernières années.

L’État gabonais s’était engagé dans l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (Itie) dès 2004. Mais, après le décès du président Omar Bongo Ondimba et l’accession au pouvoir de son fils Ali, en 2009, les efforts s’étaient relâchés. « Le secrétariat de l’Itie et la société civile n’ont pas assez fait oeuvre de pédagogie auprès du nouveau régime », regrette le congolais Christian Mounzeo, coordinateur de la coalition Publiez ce que vous payez. Progressivement, les échanges se sont tendus entre les représentants du gouvernement et la société civile, menée par le bouillonnant Marc Ona Essangui, représentant local de Publiez ce que vous payez. « Les autorités l’ont considéré comme un opposant politique et ont cherché à l’isoler, mettant en danger toute la démarche », poursuit Mounzeo.

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